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电源建设市场不规范现象及对策

从计划经济到市场化改革，从集资办电到旋振筛主辅分离，从“大干快上”、“跑马占地”到煤电建设项目“急刹车”、“刹死车”，电力建设火电施工企业铸就了我国火电装机逾10亿千瓦的辉煌，也遭受着压减煤电产能而引发的电源建设施工产能相对过剩的“阵痛”。据中电联《电力建设企业经营情况调研报告》显示，在电力建设“新常态”下，两大电力建设集团火电板块2016年利润总额和营业收入利润率较2015年出现“双降”，资产负债率和已完工未结工程款呈现“双升”。“两金”居高不下、滑动开关招投标行为不规范、合同条款不平等、已完工程结算难等市场现状，使本应分享改革红利的火电施工企业，却游走于下行的边缘，成为行业的弱势群体累累受压。究其个中原因，是行业缺乏明确的市场监管部门和监管职能划分不清。

“十三五”时期，我国经济进入“新常态”，传统发电行业固定资产投资锐减，市场规模逐渐萎缩。2016年电建企业火电板块利润总额从2015年10.43亿元下降至6.97亿元，营业收入利润率较2015年下降0.79个百分点，近半数火电施工企业亏损，生存和经营环境进一步恶化。根据预测，“十三五”期间，电建施工企业主营业务收入和利润将大幅减少，部分企业生存受到挑战。“十三五”期间仅火电建设项目营业收入将减少670亿元，利润总额减少16亿元以上，全行业面临生产经营的“寒冬期”。

电源建设市场存在四大问题

电力基础设施建设作为电力生产的首要环节和重要因素，为我国电力发展打下了坚实的基础。在1998年以前，电力部作为电力行业管理部门，同时发挥着政府管理的职能，火电建设市场相对规范。2002年国家启动首轮电力体制改革，伴随着“厂分开”，电力建设市场初步形成，市场竞争愈发明显，尽管当时没有明确的监管机制，但电建施工企业和发电企业之间有畅通的对话渠道，促进了电力施工管控能力的快速提升，形成了强大的火电施工能力。随着我国经济快速发展，用电需求猛增，各大发电集团规模化发展，发电建设项目数量及总容量激增，与此同时，过去的行业管理逐步被企业自行管理所取代，众多不良的市场现状和竞争“陋习”，也在市场监管的死角中滋生蔓延。

招投标不规范，“最低价中标”扰乱市场秩序。一方面，不可否认，在供给侧结构性改革的背景下，国内火电建设施工能力明显过剩，部分企业存在极大的生存危机。在这种大环境下，火电施工企业迫于生存压力，以明显低于行业“平均成本价”竞标，一些项目的评标机构也对此听之任之，加上监管缺位，评标机制不够科学，存在缺陷，导致“低价中标”现象频发。另一方面，2014年下半年到2015年上半年，电建施工企业与工程业主博弈明显。业主方不认可电建企业“零利润”报价，普遍设定低于平均实际成本且不具透明度的“拦标价”，并采取“背靠背”、“各个击破”的方式与火电施工企业开展“竞争性谈判”达到压低价款的目的，适应《招标投标法》中“就同一招标项目向潜在投标人或投标人提供有差别的项目信息”的违规条款。尤其是在当前压减煤电产能的背景下，这种低于成本的“最低价中标”和违规行为，将导致火电施工企业陷入“入不敷出”和“坐吃山空”的两难境地。

实际上，住建部等部门已印发多个相关文件来规范招投标行为，但监管职能的缺失和监管范围的不明晰，导致了市场不规范现象的繁衍，这其中还包括不规范设定的投标保证金和质量保证金。近几年项目保证金的数额水涨船高，名目繁多，极端个案的投标保证金单个标段数额突破2000万元。保证金征收标准任意设定、返还不及时等现象频发，已严重危及火电施工企业正常的生产经营。

合同条款不规范，工程变更所增加的费用得不到补偿。随着工程设计深度问题而出现的标准提高，变更设计、变更材料等现象在施工过程中普遍存在，但所增加的费用却往往得不到认可和补偿。这些现象的发生与合同条款的不规范和不平等有着脱不开的干系。尽管住建部等九部委出台了建设工程合同示范文本，对建设工程工程量清单计价规范等都有很详细的标准和管理办法。但这种国家标准和规定在火电建设市场上并没有得到贯彻执行，或被招标方“视而不见”，亦或以五花八门的方式巧立特殊条款，采用合同单价和单列包干费用设定为固定价格的做法，不因市场、环境、政策变化或其他任何因素而调整，以“总价包死”的形式将经营和管理风险转嫁给施工企业，增加了施工企业成本和安全生产隐患。一方面，工期、造价、质量都是重要的合同要素，但是工期的拖延、创建优质工程等增加成本的措施往往不与费用挂钩，多投入的成本得不到认可补偿;另一方面，招标文件的实物工程量和设计图纸的实物工程量存在差异，这其中包括整个施工周期材料价格的浮动，即所谓的量差和价差，也得不到相应的认可。长此以往，电建企业得不到相应的费用补偿，亏损履约工程项目不利于电建企业的良性发展。

目前在国际上通行的“菲迪克条款”，实际上是为平衡甲乙双方关系而设定，体现了和风险共担的原则。目前我国电建市场的合同条款均由甲方设定，调价空间被锁死，合同的客观、公正和科学性无从体现。不能客观地对商务价格作调整，就是因为缺乏相应的市场规则和有效监管，造成招标投标过程中的法律意识淡薄。

工程预付款执行不规范，导致项目启动难度增大。在市场环境相对较好时期，工程的预付款付给相对规范，不存在扣减或付给滞后的问题。但随着近几年电建施工企业的市场地位的愈发被动，工程预付款呈现缩减态势，甚至在一些民营企业承建的项目中出现“零”预付款或垫资的情况。即便以前些年足额收取预付款的条件，也难以满足开展前期准备工作的资金需求。在这样恶劣的环境下，施工企业只能通过银行贷款来解决流动资金，加大了施工企业财务成本。背负不断扩大的工程成本和施工风险，遭受保证金提额和预付款扣减的双重挤压，已成为目前电建施工企业普遍面临的又一大问题。

以审计结果为结算依据导致结算周期延长，滞后电建企业效益回收。工程完工后，很多项目出现不能及时进行竣工结算的情况，有的甚至长达数年，竣工结算拖延半年至一年已成为常态。一方面，由于施工期间业主方以口头承诺变更事宜而不出具书面变更或委托资料，有些变更虽然明确留待工程结算时解决，但随着结算周期的延长，费用索赔的不确定性因素增加，常常出现推诿扯皮现象，致使变更索赔工程量签证过程非常艰难。另一方面，电建施工企业与业主单位在人工费调整、材料价差、赶工费、优质优价、合同外工程量差、工程预算定额标准等方面的理解也存在较大分歧，转移财务经营风险的事项也经常发生，也是双方结算困难的重要原因。

工程审计的初衷是保证竣工项目费用真实、合规，维护国家及项目各市场主体利益及市场公平。但目前一些审计单位的审计费用往往与审减额挂钩，业主方单方面委托的第三方审计过程中经常出现有失公平公正的做法，如随意增加审计次数、延长审计周期，甚至出现要求审减额达到预定值的情况。业主单位、施工企业及审计单位三方关系错综复杂，也是产生不规范及腐败行为的重要环节，导致项目竣工结算周期一再延长，这期间的资金投入只能靠施工企业自筹解决，效益回收滞后客观加大了施工企业的经营成本，这些也都是电力工程建设市场不规范的现象。

电建行业亟待完善监管

在当前煤电项目停缓建的背景下，加强对火电板块传统建设项目的市场监管尤为重要。“最低价中标”不止是电建市场的“陋习”，同样也存在于市政、公路甚至民生工程。“最低价中标”的招投标方式，不仅容易导致“劣胜优汰”，扰乱市场秩序，降低企业创新发展的积极性，同样也会埋下安全质量隐患，引发更严重的后果，百害而无一利。

当前，为疏导电建行业产能过剩，国家提出“走出去”战略和“一带一路”倡议，为我国电力施工企业创造了更加广阔的市场空间。部分企业在“走出去”的同时，不可避免地把“陋习”也带到了海外。恶性竞争不仅将利益让位于别国，使其坐收渔翁之利，还徒增我国企业“走出去”的风险，甚至有损国家形象。

没有规则就没有敬畏，电力建设市场不规范现象丛生，从另一个侧面反映出市场监管的缺位，规则的缺失。电力建设市场亟要实行高效与绿色塑料造粒机的发展战略待完善监管，应尽早明确或建立电力建设市场行业监管机构，明确其招投标、合同签订、工程结算等市场各个环节相关行业监管职责;依据国家相关法律法规，制定完善电力建设招投标管理办法等相关行业监管规章制度，开展招投标、工程结算等市场行为的监督管理，规范市场各方主体的自律行为，协调解决招投标及合同履约过程中发生的市场争议，确保电力建设行业走上良性发展的轨道。

在规范招投标行为方面，建立完善科学的项目中标机制，按照“综合最优中标”原则，加强推行统一的工程量清单计价方式力度，加强概预算水平和工程成本分析;在推行合同示范文本方面，敦促市场各主体严格执行九部委颁布的建设工程合同范本，规避合同条款有失公平及执行随有力地保证网带炉了产品质量和品质意等不规范情况发生;在规范市场主体行为方面，有效利用现有信用监管平台，及时反馈曝光有违市场诚信原则的行为和企业，营造良好的市场运行环境。

电力施工企业任重道远

面对严峻的生存环境，电建施工企业任重道远，仍需“内”“外”求索。

所谓对“内”，一方面是抓好企业的兼并重组和僵尸企业出清，整合企业资源，解决历史遗留问题。就目前施工企业总体情况而言，即便“走出去”释放了部分产能，但国内建设能力依然过剩，所以处理无效资产和深化企业内部整合势在必行。应本着“救人不救企”，对业主和社会负的原则，刀刃向内，大刀阔斧地剔除无效资产，提该指标肯定了升资源整合能力，加速淘汰落后产能，盘活存量资产，卸下包袱，轻装上阵。

另一方面，电建施工企业自身应加强创新管理，提质增效，调整业务结构，拓展业务领域，实现多元化发展。在国内不再坐等火电项目，积极拓展新能源建设和基础设施建设领域业务;同时延长产业链，从过去单纯的火电厂施工，将业务范围延伸至检修改造、运维调试及相端面铣床关产业链。

企业的自我优化离不开外部环境支持。当前，电建施工企业在开展非电业务和PPP项目时面临着资质受限、融资困难等障碍。电建施工企业非电业务资质少，导致承接“一手单”有难度，目前只能承接分包项目。同时，由于电建施工企业长期处在恶性的竞争环境下，积累少，家底薄，财务状况普遍较差，难以依靠自身的资本优势来争取项目，也没有积累和能力来撬动市场，更无法通过投资行为来拉动市场。因此，在资质、融资能力上都难以在非电业务拓展上取得进展。但实际上，电力建设工程技术含量高，建设难度大，专业门类广，电建施工企业已积累了丰富的施工经验和完备的施工装备，因此，国家在“去产能”的特殊时期，应考虑为电力施工企业出台相关配套政策，促成电力工程施工总承包资质与基础设施建设等行业资质的互认相容，降低融资门槛，畅通融资渠道，为电建施工企业开拓非电业务扫清障碍，提供帮扶。

所谓对“外”，是借着“一带一路”的东风，积极开拓海外市场。据相关专业机构对比中国经济发展投资强度测算，“一带一路”沿线国家未来固定资产投资需求介于9万亿美元至21万亿美元之间，市场空间巨大。目前，我国电力建设企业在海外市场拓展已经初具规模，2016年末，两大电建集团已签约国外合同金额近12000亿元，约占全部合同金额的40%。

当前我国电建施工企业的海外市场主要在海湾、东南亚以及非洲等中等、欠发达地区。根据以往经验，我国企业的主要竞争对手是日韩企业。与其相较，虽然我国企业施工能力和技术装备与之相匹敌，但日韩企业多以行业层级参与竞争，国家行为的支持力度大，行业倡导和相关机构主导力强，行业管理和金融支持政策使我国电建施工企业只可“望其项背”。电建施工施工企业在“走出去”的过程中除了加强自我约束，避免无序竞争外，仍需国家相关支持政策的尽早落地，加强行业引领，引导电建施工企业有序参与相关国家电力项目投资建设，畅通融资渠道，加强海外市场监管，提供及时必要的法律援助服务，以“国家行为”支持和帮助更多电建施工企业走出国门参与国际竞争，为我国电力建设企业“走出去”保驾护航。

不念过往，不惧未来。电力建设施工企业的经营困境只是我国经济发展阶段性矛盾的具体表现。推进企业精细化管理，积极疏导产能，“内”“外”求索，电建之路虽不平坦，但前景依然光明。